【經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·視點(diǎn)】耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事,。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求,，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題，成為耕地保護(hù)新政要解決的問題,�,！蛾P(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出,，繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式——
“但留方寸地，好與子孫耕”,，耕地是我國最為寶貴的資源,，關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前,，中共中央,、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，這是1997年以來,，中央再次就耕地保護(hù)專門發(fā)文,。文件明確了繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式,。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求,，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題,，成為耕地保護(hù)新政要解決的問題,。
占補(bǔ)平衡：
數(shù)量平衡更要質(zhì)量相當(dāng)
作為對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，耕地占補(bǔ)平衡政策此前效果可圈可點(diǎn),。據(jù)統(tǒng)計(jì),，1999年至2005年間，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝,，同時(shí)補(bǔ)充了耕地6929萬畝,，有效彌補(bǔ)了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時(shí),，占補(bǔ)平衡政策對(duì)節(jié)約集約用地有倒逼的效果,，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。
隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的推進(jìn),，占地需求和補(bǔ)地資源空間不匹配等問題日益顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度也日趨加大,。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì),，城鎮(zhèn)建制面積要擴(kuò)展，廠房車間要擴(kuò)容,，這些都離不開土地,。新增建設(shè)占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補(bǔ)平衡困難的主要因素,。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)新增用地的需求,，另一方面是耕地保護(hù)任務(wù)重，如何找到兩者的平衡,，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，成為考驗(yàn)不少地方的難題,。
由于耕地后備資源普遍匱乏,，很多地方不得不將補(bǔ)充地塊選擇在偏遠(yuǎn)的山區(qū)丘陵地帶。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,，中西部一些地區(qū)土地利用粗放,、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾突出,，區(qū)域內(nèi)占補(bǔ)平衡落實(shí)難度大,。甘肅省8115萬畝耕地中，已有1500萬畝不適宜繼續(xù)耕種,，部分地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重不足,；東南沿海地區(qū)的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地,，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約,。
說耕地占補(bǔ)平衡難題，難就難在既要數(shù)量平衡,，更要質(zhì)量相當(dāng),。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū)，這些地塊坡度大,、連片耕地面積小,，可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設(shè)占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地,。新增耕地主要來自未利用地的開發(fā),，多在交通不便、水源缺乏的地區(qū),，很難達(dá)到先前占用耕地質(zhì)量水平,。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn),、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象,。
保護(hù)耕地：
地方不吃虧農(nóng)民得實(shí)惠
據(jù)國土資源部對(duì)各省份耕地后備資源和占補(bǔ)平衡的評(píng)估顯示,，“十三五”期間全國整體可以做到占補(bǔ)平衡，絕大多數(shù)省份可以在省域內(nèi)做到占補(bǔ)平衡,。但個(gè)別后備資源嚴(yán)重匱乏省份,，完全在省域內(nèi)落實(shí)占補(bǔ)平衡確實(shí)存在困難。對(duì)此,，《意見》提出探索補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌制度,。耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的省份如難以滿足占補(bǔ)平衡，可向國務(wù)院申請(qǐng)國家統(tǒng)籌,。經(jīng)批準(zhǔn)并繳納跨省補(bǔ)充耕地資金后,，可在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。
“探索資源匱乏省份補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌,，是實(shí)事求是解決資源匱乏省份落實(shí)補(bǔ)充耕地實(shí)際困難的應(yīng)對(duì)之策,，不是對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度松綁，也不是放松管理要求,�,！眹临Y源部副部長曹衛(wèi)星說，在實(shí)施補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌過程中,，要嚴(yán)格限定統(tǒng)籌范圍,，嚴(yán)控統(tǒng)籌規(guī)模。同時(shí)要發(fā)揮利益杠桿調(diào)節(jié)作用,。通過收繳國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地費(fèi)用,，在承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份集中投入資金，統(tǒng)籌用于補(bǔ)充耕地和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,。
據(jù)介紹,，今后有關(guān)部門將整合相關(guān)資金建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ),。同時(shí),，規(guī)范市縣間跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)，真正讓保護(hù)耕地的地方“不吃虧”,，讓保護(hù)耕地的集體和農(nóng)民“得實(shí)惠”,。
耕地保護(hù)要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。專家認(rèn)為,，實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié),，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，對(duì)建設(shè)用地緊張的大城市而言,，是用資金換土地的好辦法,；對(duì)用地相對(duì)充裕的貧困地區(qū)來說，可以讓土地產(chǎn)生更大效益，換取急需的發(fā)展資金,。目前,，全國有近三分之一的省份已探索試行該機(jī)制，產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟(jì)效益,。
嚴(yán)保嚴(yán)管：
構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任制
耕地保護(hù)關(guān)系國計(jì)民生,，必須激勵(lì)、約束并舉,。專家認(rèn)為,，既要采取行政和法律手段嚴(yán)管嚴(yán)控、節(jié)約優(yōu)先,，也要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和提升耕地質(zhì)量,，注重長遠(yuǎn)。
首先要通過行政的辦法,，強(qiáng)化地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任,。嚴(yán)保嚴(yán)管，層層落實(shí),。如何嚴(yán)保嚴(yán)管？《意見》提出“兩個(gè)絕不能”,，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破,，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。這就要求加強(qiáng)對(duì)地方政府履行耕地保護(hù)責(zé)任的檢查考核,，把結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核,。強(qiáng)化地方政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任和有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制,。
去年以來,，國土資源部、農(nóng)業(yè)部組織開展永久基本農(nóng)田劃定工作,。目前,，全域永久基本農(nóng)田劃定工作初步完成，“十三五”規(guī)劃確定的15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)已全部落實(shí)到地塊,。
同時(shí),，對(duì)耕地的建設(shè)性保護(hù)也迫在眉睫�,！敖ㄔO(shè)性保護(hù)指通過工程措施改善耕地質(zhì)量,。”中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹,，近年來,，國家大力推進(jìn)土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效彌補(bǔ)了耕地產(chǎn)能損失。僅高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一項(xiàng),，“十二五”期間,，全國累計(jì)投入資金5900多億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝,，補(bǔ)充耕地2700多萬畝,，整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%�,！笆濉睍r(shí)期,，要確保建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，力爭(zhēng)建成6億畝,。
建設(shè)性保護(hù)耕地,，既要少占，也要補(bǔ)足,�,！耙獪p少新增建設(shè)占用耕地，也要提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量,�,！鞭r(nóng)業(yè)部副部長余欣榮表示，將通過占用耕地耕作層剝離再利用,、改造中低產(chǎn)田,、新增耕地后期培肥改良等措施來加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)。擴(kuò)大耕地輪作休耕試點(diǎn),，明確禁止開墾的區(qū)域,，推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 喬金亮）
