“十年內(nèi)無需變現(xiàn)填補養(yǎng)老金缺口”

　　——專訪中國財政科學研究院社會發(fā)展研究中心主任楊良初

　　“要實現(xiàn)社�,；�金的可持續(xù)性運轉(zhuǎn),，國有資本用于補充社�,；�金的順序應該是首先國資收益,，其次是股權分紅,，最后才是減持變現(xiàn),。”

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　“養(yǎng)老保險是人民美好生活的一個向往,，如果養(yǎng)老保險收支運行不下去,，美好生活肯定成為了泡影�,！敝袊�財政科學研究院社會發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國新聞周刊》專訪時表示,，“按照十九大報告提出的目標，我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化進程的時點和人口老齡化高峰幾乎同步,，因此,，剛出臺的《方案》是著眼長遠，為推進現(xiàn)代化掃除障礙的一個重大的民生措施,�,！�

　　近年來，楊良初多次參加國家部委的有關社會保障基金的財政監(jiān)管,、養(yǎng)老保險隱性債務,、可持續(xù)養(yǎng)老保險財政條件等課題研究。楊良初認為,，下一步,，應改革養(yǎng)老保障體系,，建立養(yǎng)老保障“三支柱”體制，實現(xiàn)養(yǎng)老保障的持續(xù)性發(fā)展,。

　　股權變現(xiàn)是國有股權劃轉(zhuǎn)的難點

　　中國新聞周刊：實際上,，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的設想由來已久,，早在2001年,，國務院就出臺過相關方案，為什么直到現(xiàn)在才開始實行,？

　　楊良初：2000年,，我曾參與過國務院體改辦的一個課題，《調(diào)整財政支出結構,，彌補養(yǎng)老保險隱性債務》,，請當時中國人保精算部的主任測算了全國城鎮(zhèn)國有企業(yè)的養(yǎng)老債務，共有5個口徑,，養(yǎng)老保險隱性債務大約是5萬億~11萬億元的規(guī)模,，當時課題組就提出了用國有資本彌補隱性債務的設想。

　　2001年6月,，國務院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》,，就是要用國有資本來籌集社保資金。方案出臺后,，對資本市場造成很大沖擊,，因此，這一政策不得不中斷,。

　　實際上,，我們講用國有股權彌補社保基金,，主要是彌補基本養(yǎng)老保險,。因為其他保險都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，假如說當年出現(xiàn)了赤字,，當年就要想辦法彌補,，只有養(yǎng)老保險需要有一定的儲備積累，否則當人口老齡化到來,，政府財政的負擔會加重,。

　　這些年，理論界一直在提“國有資本補充社�,；�金��,。2009年財政部、國資委、證監(jiān)會和社�,；�金理事會四部門又出臺了關于印發(fā)《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》的通知,，要求在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，劃轉(zhuǎn)10%的國有股由社�,；�金理事會持��,。

　　真正的契機就是兩年前的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，我們算了一筆賬,，當年大概就要動用5千億元財政資金,，相當我們當年財政支出的5%，而每年的財政支出都已經(jīng)分配好,，如果讓財政一家拿,，肯定會對財政支出結構造成巨大沖擊，勢必影響其他基本支出,。所以當時就提出財政和國資委各拿2500億元的思路,。在這個背景下，國有資本補充社�,；�金的想法再次被提上議程,。

　　中國新聞周刊：在這一過程中，最大的難點是什么,？

　　楊良初：最大的難點就是變現(xiàn)的問題,。因為2001年出臺的政策就因為直接要求國有股減持，影響了股市的平穩(wěn)和股民的收益,。因此,，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來一旦真正需要動到股權,，必須要謹慎,，制定切實可行的方案,，盡量減少對股市流通的影響,。

　　但目前中國的社保基金賬戶總體有結余,，主要還是通過股權分紅的形式來補充社�,；�金，還沒有到股權變現(xiàn)的地步,，我認為,，至少10年內(nèi)不需要變現(xiàn)來彌補社保基金,。

　　還有一個阻力來自企業(yè),，經(jīng)營了這么多年，突然要劃走一部分股權,，積極性會受到一定影響,，這也是一個需要協(xié)調(diào)的過程,。

　　因此，這些年,，盡管政府部門和理論界都在呼吁,，但一直進展緩慢。

　　中國新聞周刊：此前,，在國有資本經(jīng)營預算中,，也有一部分國有資本收益用于社會保障，效果如何,？

　　楊良初：上繳國資收益是從2004年開始的,，國企分五檔上繳國有資本收益，用于解決民生和再投資的問題,，真正用于補充社�,；�金的微乎其微。而這次對國有股權的劃撥,，也就是把原來國資委掌握的股權劃給社�,；�金理事會和地方國有獨資公司，通過財務投資,，實現(xiàn)增值,，專項用于補充社保基金,。

　　以前動用的是增量,，而現(xiàn)在動用的是存量，規(guī)模更大,，力度更強,。

　　我認為，要實現(xiàn)社�,；�金的可持續(xù)性運轉(zhuǎn),，國有資本用于補充社保基金的順序應該是首先國資收益,，其次是股權分紅,，最后才是減持變現(xiàn)。

　　人口老齡化高峰或?qū)⒃?050年爆發(fā)

　　中國新聞周刊：按照這次方案,，劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例是如何確定的,？

　　楊良初：實際上，只有三類企業(yè)不用劃轉(zhuǎn),，包括公益類企業(yè),、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機構，以及國務院另有規(guī)定的企業(yè),，這也是經(jīng)過慎重考慮的,。

　　公益類企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低，而且主要依賴財政投資,，如果劃轉(zhuǎn),，還需要再增加財政投入，失去了劃轉(zhuǎn)的意義,。而且,，這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產(chǎn),，就會影響公共職能的履行,。

　　政策性和開發(fā)性金融機構，目前主要承接創(chuàng)新型國家的建設,，以及高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，拿走這類企業(yè)資產(chǎn)，肯定會影響國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,，以及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施,，因此，沒將開發(fā)性,、政策性金融機構納入劃轉(zhuǎn)范圍,，正是和國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

　　所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競爭性領域的企業(yè),，才具有足夠能力實現(xiàn)股權的劃撥,。

　　而10%的股權劃轉(zhuǎn)比例，早在2001年和2009年的兩個文件中就已經(jīng)確定,，這個比例,，既不會過多，對企業(yè)股權結構和經(jīng)營造成影響,，也不會過少,，無法彌補缺口。

　　按照目前的劃轉(zhuǎn)范圍和比例,，我們測算了一下,，大概在7萬億~9萬億的一個規(guī)模，應該足以填補社�,；�金的缺口��

　　中國新聞周刊：目前社�,；�金的缺口多��,？

　　楊良初：現(xiàn)在整體不存在缺口，全國大概還有4萬億元的養(yǎng)老金結余，主要是因為一些東部發(fā)達省份的社�,；�金收取��(guī)模較大,，每年收支平衡后，還有一定結余,。赤字主要發(fā)生在西部地區(qū)和中部若干省份,。比較嚴重的是東北三省，養(yǎng)老金缺口每年都在幾百億元,。

　　正因為如此,，我們出臺了全國統(tǒng)籌的政策，用東部的結余,，來調(diào)節(jié)中部,、西部的赤字，以及東北的缺口,。

　　我曾多次去東北調(diào)研養(yǎng)老保險問題,，特別是2007、2008年左右,，曾跟著國務院調(diào)研組一起去調(diào)研國有企業(yè)社保的問題,，對整體情況進行了摸底。當時,，東北三省正在開展個人賬戶做實的改革,，中央財政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實個人賬戶,。

　　但這樣一來,，又出現(xiàn)了新的問題，就是個人賬戶這塊大量結余,，但社會統(tǒng)籌那塊出現(xiàn)赤字,，無法滿足支出需要，于是要求借出個人賬戶里面的錢用于社會統(tǒng)籌支出,，那時候還比較樂觀,。但現(xiàn)在，社會統(tǒng)籌和個人賬戶都出現(xiàn)赤字,，每年每個省大概都有200多億元的赤字,，黑龍江尤為嚴重。

　　這其中的原因,，一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問題,，國企包袱重；另一方面,，東北人才大量流失,，很多人離崗再就業(yè),，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領取養(yǎng)老金,，加重了當?shù)氐酿B(yǎng)老金支出負擔,。

　　中國新聞周刊：在你看來，全國性的養(yǎng)老金缺口預計會在什么時間出現(xiàn),？

　　楊良初：我們測算,，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年~2050年，特別是2050年會是一個巨大的高峰期,。

　　因為60后是中國人口增長的高峰期,，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期,，到2050年,，60后和90后都進入老齡化，兩代高峰期人口進行疊加,，養(yǎng)老金支付將面臨巨大壓力,。

　　在我看來，中國的人口老齡化高峰和現(xiàn)代化進程正好是逆向的,。因為根據(jù)十九大報告,，到2035年，中國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化,，但那時正是中國開始步入人口老齡化的高峰,，老齡人口占總人口比重約為25%~30%。到本世紀中葉,，中國將全面建設社會主義現(xiàn)代化強國,，而2050年，中國的人口老齡化將達到頂峰,。如果養(yǎng)老問題無法解決,，必將成為制約現(xiàn)代化進程的一個重要因素，因為養(yǎng)老保險是管城鎮(zhèn)退休職工基本生活的,，基本生活都沒有解決,，如何實現(xiàn)現(xiàn)代化？

　　所以現(xiàn)在《方案》的出臺是中央著眼長遠,，為推進現(xiàn)代化掃除障礙的一個重大的民生措施,，是新一代領導集體以負責任的態(tài)度，對待與人民群眾切身利益相關的事情,，因為5年內(nèi)中國養(yǎng)老保險出現(xiàn)赤字,，或者全面出現(xiàn)赤字的可能性很小，此舉是從長遠著眼,，解決潛在的老齡化危機和養(yǎng)老危機,。

　　完善社保體系,，避免“高福利陷阱”

　　中國新聞周刊：在資金的管理和使用上,，中央和地方之間,，社保基金理事會和國資委之間,，應如何分工,？

　　楊良初：按照現(xiàn)在的方案，只是股權從國資委到社�,；�金理事會發(fā)生了轉(zhuǎn)移,，真正的管理權還是在國資委。其中,，社�,；�金理事會只是財務投資者，不參與企業(yè)的管理,，但作為股東,，社保基金理事會出于所持國有資產(chǎn)保值增值的需要,，或許也會提出經(jīng)營決策方面的建議,，但前提是必須和國資委以及企業(yè)協(xié)商。

　　方案中提出,，中央企業(yè)的股權由社�,；�金理事會持有，地方國企的股權由地方設立國有獨資公司集中持有,、管理和運營,。之所以會這樣劃分，主要和社保資金管理機構的設置有關,，因為中央一級有社�,；�金理事會來管理社保基��,，但地方上沒有這一機構,。而國資劃轉(zhuǎn)部分，主要是用于解決將來養(yǎng)老保險的缺口,，具有儲備性,，因此，當前股權無論是中央還是地方持有,，最主要的職能都是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值,。

　　真正到了需要彌補缺口的時候，由中央和地方合力解決養(yǎng)老保險收支,，而且如何動用這筆股權基金,，必須由財政部,、國資委、人社部,、社�,；�金理事會等相關部門共同協(xié)商，具體如何分工,，還需要一系列配套措施,。

　　中國新聞周刊：隨著股權分紅的增加，資金池的不斷擴大,，未來是否會填充到其他社會保險,，中國進入高福利社會？

　　楊良初：我不這樣認為,，相反,，如果我們不從現(xiàn)在開始，設計更合理,、更科學的一個社會保障制度,，很有可能會步入北歐國家的那種“高福利陷阱”。

　　換句話說,，就是要處理好政府與市場的關系,，來解決社會保障問題，不能政府一家扛,�,？梢钥敢欢危�不可能扛很��,，政府不是萬能的,，政府萬能對于社保而言是致命的。

　　現(xiàn)在的北歐國家也已不堪重負,，在逐步將政府的負擔推給市場,，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍,？政府壓垮了,，出現(xiàn)赤字，老百姓也很難獲得幸福感,。

　　中國新聞周刊：目前的劃轉(zhuǎn)方案會對中國的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響,？

　　楊良初：隨著社保基金的資金問題得到解決,，我國的基本養(yǎng)老保險制度就將面臨調(diào)整和改革,。對于這一問題，理論界已經(jīng)討論了至少兩三年,，關鍵是改變目前養(yǎng)老保障“三支柱”(基本養(yǎng)老保險,、補充養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險)體制中基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”現(xiàn)象,，緩解財政壓力。

　　現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系,，基本養(yǎng)老保險繳費率高達28%,，而即使是發(fā)達國家，也不會超過20%,。這樣做的風險就是擠占了補充保險的繳費空間,，以至于企業(yè)年金制度推行了十余年,，也只有約7%的企業(yè)中推行,，大家都寄希望于基本養(yǎng)老保險，增加了政府兜底的風險,。

　　因此,，未來的養(yǎng)老保險體制改革，應該是架構“三支柱”合理搭配的養(yǎng)老保障制度,。首先,，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度中的“社會統(tǒng)籌基金”改為城鎮(zhèn)企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金，成為名副其實的養(yǎng)老保險“第一支柱”,。繳費率從28%降為20%,，單位(企業(yè))和個人繳費比例分別為14%和6%，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則核定替代率,。

　　其次,，將現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金中的“個人賬戶”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金，成為養(yǎng)老保障“第二支柱”,。繳費率從8%增加到10%,，單位(企業(yè))和個人繳費比例各為工資總額的5%。

　　最后,，積極支持商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險,，促進養(yǎng)老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

　　通過調(diào)整,，第一,、第二支柱養(yǎng)老保險總繳費率從原來的36%降到30%，其中企業(yè)繳費由24%降到19%,，個人繳費從12%降到11%,。一方面，總體養(yǎng)老保險繳費負擔下降,，另一方面,，“第二支柱”將在中國養(yǎng)老保障中發(fā)揮支柱作用，提高養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性,，更好地迎接人口老齡化高峰帶來的挑戰(zhàn),。

　　(《中國新聞周刊》2017年第45期)

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