原標(biāo)題：旅游資源屢遭破壞景區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題仍然突出

　　職責(zé)交叉拖了旅游資源保護(hù)后腿

　　●　近年來，我國旅游資源遭破壞,、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出,。這不僅給景區(qū)帶來負(fù)效應(yīng)，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展

　　●　我國旅游資源保護(hù)存在的主要問題有以下幾點:立法滯后和不完善,，缺乏專門的旅游資源保護(hù)法,；已有法律法規(guī)存在交叉重疊,，可操作性和技術(shù)性較差，條塊分割和多頭管理,，導(dǎo)致權(quán)限不清,、責(zé)任不明晰；處罰力度不夠

　　●　旅游文明是一項系統(tǒng)工程,，需要游客提高素質(zhì),、景區(qū)和政府各相關(guān)部門加強監(jiān)督，每一環(huán)都不能掉鏈子

　　關(guān)于旅游資源保護(hù)管理,，相關(guān)部門職責(zé)交叉且缺乏調(diào)節(jié)機制,，分權(quán)體制問題突出，導(dǎo)致管理難以實施,。建立科學(xué)完善的管理體制,，才是保護(hù)管理旅游資源的重要措施。

　　最近,，一個越野車隊輾軋內(nèi)蒙古錫林郭勒草原的網(wǎng)絡(luò)視頻引起輿論一片嘩然,。從視頻內(nèi)容來看，越野車在草原上快速轉(zhuǎn)彎，所經(jīng)之處,，泥草飛濺,。草地被碾出多條溝槽，植被遭嚴(yán)重破壞,。

　　8月10日,，北京洪坦汽車訂制改裝中心總經(jīng)理李彬就此事錄制道歉視頻，對視頻中涉及員工邵某予以開除,，并稱今后每年將在多倫縣義務(wù)植樹10畝以上,。與邵某同行的4名越野車司機，迫于輿論壓力,，主動歸案，接受罰款,、恢復(fù)植被,、公開道歉等處理。

　　隨著旅游業(yè)的發(fā)展,，旅游資源保護(hù)問題日益突出,，立法、執(zhí)法等問題也隨之凸顯,。

　　有專家告訴《法制日報》記者,，原國家旅游局于2007年9月4日發(fā)布的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第22條規(guī)定，對于破壞旅游資源的行為,，由資源所在地旅游行政管理部門對行為主體予以教育,、批評、責(zé)令其停止違法行為,，并根據(jù)法律,、法規(guī)，協(xié)同有關(guān)部門作出相應(yīng)處罰,。不過,，《暫行辦法》條款過于簡單，對破壞旅游資源行為的處罰也十分模糊,�,！稌盒修k法》作為部門規(guī)章，層級過低,，建議有關(guān)部門加快制定旅游資源保護(hù)法,。

　　旅游資源頻遭破壞

　　景區(qū)環(huán)境日益下降

　　近年來，我國旅游業(yè)資源遭破壞,、旅游區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降等問題日益突出,。

　　2017年8月，一組名為“八達(dá)嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳。有網(wǎng)友認(rèn)為,，刻字行為“既沒禮貌也沒素質(zhì)”,。更有網(wǎng)友要求，“必須重罰,、依法追責(zé)”,。

　　《法制日報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，長城遭刻字被曝光,，已不是新鮮事,。北京的慕田峪長城、八達(dá)嶺長城等也出現(xiàn)刻字涂鴉者,，其中不乏外籍游客,。

　　早在1961年，八達(dá)嶺長城被國務(wù)院列為全國首批重點文物保護(hù)單位,；1982年,，被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)；1987年,，被聯(lián)合國教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》,。

　　八達(dá)嶺長城景區(qū)工作人員稱，由于游客量巨大,，特別是在夏季旅游旺季,，工作人員數(shù)量有限，難以發(fā)現(xiàn)所有游客的不文明行為,。游客如發(fā)現(xiàn)有人毀壞城磚,，可以向周圍的工作人員、公安人員等反映情況,，或者撥打投訴電話,。

　　2018年8月，一個游客破壞丹霞地貌的炫耀視頻引起關(guān)注,。視頻中共有4名游客,，稱“不是說踩一腳需60年恢復(fù)，我們不知道踩了多少腳”,。在輿論壓力下,，4人最后主動向公安機關(guān)自首。

　　在丹霞地貌踩踏事件發(fā)生后幾天,，又有幾名游客在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)戲水游泳并發(fā)抖音炫耀,，再次引爆輿論。

　　今年5月3日,，山東臨沂警方發(fā)布消息稱,，山東臨沂一處景區(qū)一塊上百萬年才形成的“比翼鳥”鐘乳石，遭3名游客暴力破壞。日前,，掰斷偷走百萬年鐘乳石的3名犯罪嫌疑人已全部到案,。據(jù)景區(qū)總經(jīng)理介紹，其中一只鳥的形狀已經(jīng)被全部破壞,，“基本沒有恢復(fù)的可能”,。

　　貴州貴陽濕地公園管理處一名工作人員告訴《法制日報》記者，濕地公園直線長10多公里,，面積大,、戰(zhàn)線長。盡管每天有60個保安24小時巡邏,，但很少能當(dāng)場抓住一些惡意破壞公共設(shè)施的行為,。

　　游客的不文明行為，也讓景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施遭殃,。

　　云南昆明一名景區(qū)管理中心負(fù)責(zé)人告訴《法制日報》記者,，他們景區(qū)一年的維護(hù)費用是3000多萬元，主要用于景區(qū)內(nèi)設(shè)施維修和建筑修復(fù),。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，破壞旅游資源,，不僅給景區(qū)帶來了負(fù)效應(yīng),，還阻礙了旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。

　　實施聯(lián)動懲戒機制

　　全面保障文明出游

　　游客破壞旅游資源,，將面臨怎樣的處罰?

　　《法制日報》記者查閱相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn),，根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》相關(guān)條款，刻劃,、涂污或者損壞文物尚不嚴(yán)重的,，或者損毀文物保護(hù)單位標(biāo)志的，由公安機關(guān)或者文物所在單位給予警告,，可以并處罰款,。此外，治安管理處罰法規(guī)定,，刻畫,、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的,，處警告或者200元以下罰款,；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留,，并處200元以上500元以下罰款,。

　　對于在長城上隨意涂鴉刻字的行為，北京律師肖東平認(rèn)為，由于這種行為比較普遍,，且個案造成的影響較小,，在認(rèn)定是否給文物造成滅失、損毀時舉證較難,，因此處罰也比較困難,。

　　對于破壞“比翼鳥”鐘乳石的行為，有辦案人員告訴《法制日報》記者,，在目前的法律框架下,，即便是10日拘留、500元罰款的頂格處罰,，也有些隔靴搔癢,。

　　近年來，旅游人數(shù)逐漸增多,。據(jù)官方統(tǒng)計,，2018年，我國旅游人數(shù)55.39億人次,，比上年同期增長10.8%,；入出境旅游總?cè)藬?shù)2.91億人次，同比增長7.8%,。雖然目前大多數(shù)游客的文明素養(yǎng)普遍提升,，但仍然有部分游客有不文明行為。

　　有專家認(rèn)為,，游客素質(zhì)不夠高,，沒有保護(hù)國家文物、愛護(hù)景區(qū)環(huán)境的意識,，導(dǎo)致破壞旅游資源的行為頻現(xiàn),。但不文明行為差別很大，有的需要法律強制手段,，有的則需要道德引導(dǎo),，相關(guān)部門應(yīng)該對不文明現(xiàn)象進(jìn)行梳理分類，有針對性地進(jìn)行處理,。

　　2018年9月,，文化和旅游部公布了一批旅游不文明行為記錄，3名游客被列入“黑名單”,。其中,，河北游客王某、張某在馬來西亞水上清真寺的矮墻上跳熱舞,，違反了當(dāng)?shù)刈诮探���,，引起�?dāng)?shù)厣鐣�不良反��,，有損中國游客的文明形象；湖北游客彭某在大理市游玩的過程中用兒童玩具擊傷紅嘴鷗,，造成嚴(yán)重的社會不良影響,。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會審定,，3名游客納入旅游不文明游客記錄期限均為3年,。

　　截至目前，共有35人被納入旅游“黑名單”,。游客不文明行為記錄形成后,，旅游主管部門要通報游客本人，提示其采取補救措施,，挽回不良影響,，必要時向公安、海關(guān),、邊檢,、交通、人民銀行征信機構(gòu)通報,�,！�

　　接受《法制日報》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，旅游文明是一項系統(tǒng)工程,，僅靠游客個人的文明出游不能造就文明氣象,，還需要景區(qū)和政府各相關(guān)部門監(jiān)督，每一環(huán)都不能掉鏈子,。

　　呼喚出臺專門法律

　　有效保護(hù)旅游資源

　　《法制日報》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，歷年來,，世界旅游組織及國際教科文組織為保護(hù)旅游資源和環(huán)境,，制定了一系列國際文件:《旅游權(quán)利議案》(1985)、《旅行者守則》(1985),、《海牙旅游宣言》(1989),、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(1972)、《可持續(xù)旅游發(fā)展》(1995),、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動規(guī)劃》(1995),。這些文件為全世界保護(hù)旅游資源與環(huán)境提供了有效的法律依據(jù)，也促進(jìn)了各國對旅游資源實施立法保護(hù),。

　　2013年10月1日起,，《中華人民共和國旅游法》開始實施。旅游法作為旅游產(chǎn)業(yè)的高位階法,，提出了對旅游環(huán)境依法保護(hù)的原則和總體要求,，對各旅游法規(guī)之間的銜接作出原則性規(guī)定,，指導(dǎo)各地方法規(guī)的修訂與完善。因此,，很多人對旅游法在旅游資源的保護(hù)上寄予厚望,。

　　不過，有專家告訴《法制日報》記者,，旅游法全文共112條12000多字,，涉及旅游設(shè)施、資源及旅游者三方面的環(huán)境保護(hù)規(guī)定總和約為7%,，其中環(huán)保設(shè)施要求占1.8%,，資源保護(hù)和游客行為規(guī)范分別為2.7%左右。然而,，在旅游資源環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定,，旅游法缺乏可操作的處罰條款，無法有效凸顯環(huán)境保護(hù)在旅游發(fā)展中的重要地位,。

　　據(jù)四川成都一景區(qū)負(fù)責(zé)人楊先生介紹,，旅游法未明確執(zhí)法主體，不夠細(xì)化,，管理起來有難度,。遇到不文明的行為，他們只能制止,�,！盁o論是旅游法，還是治安管理處罰法,，都沒有說誰來處罰,，損毀到什么程度處罰多少�,！�

　　由于我國專門針對旅游資源保護(hù)的法律尚未出臺,，目前執(zhí)法的依據(jù)分別有《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》、文物保護(hù)法及其實施細(xì)則,、自然保護(hù)區(qū)條例,、森林公園管理辦法等單項旅游環(huán)境資源保護(hù)法。此外,，在環(huán)境保護(hù)法,、城市規(guī)劃法、礦產(chǎn)資源法,、森林法,、《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、水下文物保護(hù)管理條例,、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中也有部分規(guī)定,。

　　湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部門官員認(rèn)為,，上述法律法規(guī)，分別對應(yīng)不同的管理部門,。這些管理部門職責(zé)交叉并且缺乏調(diào)節(jié)機制,，分權(quán)體制問題突出，使得管理難以實施,�,！笆聦嵣希�建立科學(xué)完善的管理體制,，才是保護(hù)管理旅游資源的重要措施,。”

　　《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》第44條明文規(guī)定:違反本條例的規(guī)定,，在景物,、設(shè)施上刻劃、涂污或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的,，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施,，處50元的罰款；刻劃,、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物,、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定予以處罰,；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任。

　　江西南昌一景區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《法制日報》記者,，對于一些當(dāng)場被抓住現(xiàn)行的惡意破壞公共設(shè)施的行為,，保安人員對其最重的處罰就是將破壞者送到當(dāng)?shù)嘏沙鏊��,！氨M管故意損毀名勝古跡罪早已寫入刑法,，在理論上無論是造成名勝古跡嚴(yán)重?fù)p壞，還是造成惡劣影響的以及抗拒他人制止的,，都達(dá)到了入罪的門檻。但在實際中,，對于破壞景區(qū)的刑事追責(zé),，卻形同虛設(shè)�,！�

　　一名游客因懷疑貴州龍洞景區(qū)景物是人工做成,，竟用腳踢方式，將一根生長了上億年的小石鐘乳踢斷,，被監(jiān)控全程記錄,。最終景區(qū)對這名游客僅處以500元罰款,，行政拘留10日。前述那名在甘肅文縣天池景區(qū)內(nèi)游泳的游客,，僅作出書面道歉和保證,。

　　有專家對我國旅游資源保護(hù)進(jìn)行了分析，認(rèn)為存在的主要問題有以下幾點:一是立法的滯后和不完善,，主要表現(xiàn)在缺乏專門的旅游資源保護(hù)法,，針對少數(shù)民族文化旅游、溫泉旅游,、生態(tài)旅游等專項旅游資源的保護(hù)方面存在立法空白,；二是已有的法律法規(guī)存在交叉重疊，可操作性和技術(shù)性較差,，而條塊分割和多頭管理,，造成政策法規(guī)實施中權(quán)限不清、責(zé)任不明晰,；三是處罰力度不夠,，人們破壞資源獲取的利益遠(yuǎn)大于接受處罰的損失，導(dǎo)致法律本身無法起到保護(hù)資源的作用,�,！�